Wanneer regels veranderen verandert de regio mee

Op 16 juli deelde de Europese Commissie haar voorstellen voor het volgende Meerjarig Financieel Kader, de Europese begroting voor na 2028. Er kan in de komende periode nog veel veranderen omdat het Europees Parlement en de Europese Raad de voorstellen nog moeten behandelen. In Europa klinkt daarom vaak de leus ’nothing is agreed, until everything is agreed’.

Zo hebben grote fracties in het Europees Parlement zich uitgesproken tegen het plan van de Commissie om landbouwfondsen onder te brengen onder één paraplu met andere decentrale programma’s. Ook is er veel discussie over de waarborgen die de verordeningen bieden om de rol van regio’s in de planvorming en uitvoering te borgen.

Desondanks schetsen de voorstellen van de Commissie wel een eerste beeld van de inzet voor het Europese financieringslandschap na 2028 en daarmee voor de uitvoering van decentrale programma’s als EFRO en Interreg. Alle reden voor ERAC om een kennisdeling te organiseren zodat managementautoriteiten in Nederland hun indrukken konden uitwisselen.

Een van de meest ingrijpende voorstellen voor de komende periode is het opzetten van één overkoepelend kader voor veertien decentraal uitgevoerde programma’s in de vorm van Nationale en Regionale Partnerschapsplannen (NRPP’s). Dit leidt in lidstaten en in Brussel tot discussies over governance. Hoewel de verordeningen ruimte bieden om de uitvoering zoals we die nu kennen voort te zetten, wordt deze keuze niet afgedwongen.

Daarnaast verschillen de meningen over hoe strikt het zogeheten ‘partnerschapsprincipe’ moet worden toegepast. Tijdens de bijeenkomst nam Ruud van Raak, programmamanager bij Kansen voor West, de deelnemers mee in het proces dat in Brussel en Nederland wordt gevolgd richting besluitvorming over het NRPP. Hij lichtte onder meer de ‘Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen’, de zogenoemde BNC-fiches, toe waarin Nederland zijn positie bij Europese voorstellen vastlegt en die na de zomer door de ministerraad zijn vastgesteld.

Terwijl veel aandacht uitgaat naar de politieke discussie over governance, werd tijdens de kennisdeling juist ingezoomd op de voorstellen van de Commissie om het prestatiegericht afrekenen te vergroten. Het gebruik van ‘Financing not Linked to Costs’ (FNLC) wordt verplicht op programmaniveau. Programma’s ontvangen hun Europese budget op basis van vooraf gemaakte prestatieafspraken over ‘payment triggers’(doelen en mijlpalen) die zijn gekoppeld aan een vast bedrag. Op projectniveau geldt deze verplichting niet, behalve bij kleine projecten.

In Utrecht werd met de deelnemers gediscussieerd over wat dit betekent voor de uitvoerbaarheid van Europese programma’s in Nederland. Daarbij werd in ieder geval duidelijk dat managementautoriteiten kunnen kiezen om wel of geen gebruik te maken van FNLC, maar óók dat beide opties de nodige haken en ogen kennen.

Projecten blijven uitbetalen op basis van gemaakte kosten, eventueel via Simplified Cost Options: Deze werkwijze sluit aan bij de huidige periode en de Europese Commissie benadrukt dat programma’s de ruimte houden om dit voort te zetten. Tegelijkertijd brengt deze route risico’s met zich mee. Innovatieprojecten zijn onvoorspelbaar. Wanneer projecten kosten maken maar niet het voorziene eindresultaat halen kan een programma kosten moeten vergoeden die Brussel niet terugbetaalt. Programma’s zonder eigen middelen om klappen op te vangen zullen dan geneigd zijn risicomijdend te selecteren, met minder ruimte voor vernieuwende projecten als gevolg.

Gebruik van FNLC op projectniveau: Dit lijkt op het eerste gezicht een logische manier om meer congruentie te creëren tussen programma en project. In de praktijk blijkt dit echter ingewikkelder. Doelen en mijlpalen moeten dan op beide niveaus in dezelfde richting bewegen en dat vraagt om een zorgvuldige balans tussen proces-, output- en resultaatindicatoren.

Daarnaast is de vraag of de tijd die nu in de verantwoording tijdens de uitvoering wordt gestoken niet verschuift naar een veel zwaardere toets aan de voorkant. Projectplannen en begrotingen zullen dan in detail moeten beschrijven hoe een mijlpaal wordt bereikt en waarom een bepaald bedrag hiervoor passend is.

Tot slot kan het gebruik van FNLC op projectniveau gevolgen hebben voor het staatssteunkader. In het staatssteunrecht wordt doorgaans gekeken naar activiteiten en de daaraan gekoppelde kosten. Het is nog onduidelijk hoe de Commissie deze toets voor zich ziet wanneer wordt afgerekend op prestaties en dus niet meer op onderliggende kosten.

De weg naar 2028 is nog lang. De komende jaren staan in het teken van onderhandelingen tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie en daarna tussen de Commissie en de lidstaten. Pas nadat in Brussel en in Den Haag belangrijke beslissingen zijn genomen krijgen de programma’s definitief vorm. Politieke vraagstukken zoals de inrichting van de partnerschapsplannen en de rol van landbouw krijgen daarbij veel aandacht.

Daarnaast mogen de minder zichtbare thema’s zoals FNLC, voorschotten, verantwoordingstermijnen en de reserveringen voor technische bijstand niet uit het oog worden verloren. Voor managementautoriteiten en voor ERAC ligt hier de opgave om zich te blijven verdiepen in de veranderingen in de uitvoeringssystematiek en deze onderwerpen actief te blijven agenderen bij relevante partijen in de provincie, in Den Haag en in Brussel.